澳門教育改革：規劃今天，成就明天。

規劃十年教育，造福百年社會

──關於《非高等教育發展十年規劃（2011-2020 年）諮詢稿》的若干意見

社會發展，教育為本。為促進澳門教育的長遠發展，特區政府現正推出《澳門非高等教育發展十年規劃（2011-2020 年）諮詢稿》（下稱《十年規劃》），向社會公開諮詢。傳統的教育觀，乃教育根據社會的需要，設計相關的課程，推行相關的教育；現代的教育觀，不僅僅要求教育配合社會的發展需要，更要求教育超前和引導社會發展，透過教育規劃，建構一個理想的社會。從這個意義看，規劃好十年教育，當能造福好百年社會，所以《十年規劃》已超出“教育”範疇，直接影響到我們和下一代，甚至下幾代人的社會和生活，值得我們關注和思考。

《十年規劃》諮詢稿分成前言、願景與基本政策方向、發展目標、政策措施四大主軸內容，提出培養有能力面向未來的學生、優化教育的各組成部分、加大教育投入、建設專業精湛的師資隊伍、發展多元的學校系統、加快小班制的實施、深化課程與教學改革、擴大教育開放和區域合作等八大發展重點。這些內容大致符合澳門教育現況和未來發展的需要，普遍反映了居民對教育發展的期望，但深入分析，仍有許多內容值得繼續討論和完善。我從事教學工作和教育研究十餘年，結合實踐與研究的經驗，以為應從以下七個方面充實《十年規劃》的內容：第一，制定具體措施，保障優先發展教育；第二，轉變教育觀念，降低留級率，提高高中入學率；第三，調整資助模式，增津教師、調資學校、扶助困生；第四，彰顯教師地位，提升教學人員待遇和增加退休保障；第五，強化監督功能，讓私校在陽光下辦學；第六，跨越部門樊籬，重視基礎教育與高等教育的協調與銜接；第七，建立評估機制，保證《十年規劃》有效實施。以下分而論之，期望為社會更具體、深入討論諮詢稿提供參考意見。

1. 制定具體措施，保障優先發展教育

《十年規劃》明確提出澳門特區要“優先發展教育”，強調“將優先發展教育作為一項長期堅持的重大方針，在經濟、社會和城市發展規劃中優先安排教育的發展，在政府財政預算中優先保障教育投入。”這種教育政策充分體現了政府對教育的承擔，但如何保障“優先”，應有更具體規劃。財政和土地是辦好教育的兩大公共資源，政府手握此兩資源，要優先發展教育，應由此出發，提出具體的保證措施：公共財政優先保障教育投入，土地資源優先滿足教育需要。

《十年規劃》在財政方面提出“在政府每年的財政預算中，確保非高等教育財政投入具一定的增長速度。將非高等教育的開支在政府公共總開支中所佔的比例提高到理想水平。” 這雖然有所規定，但不夠具體，缺乏檢驗標準。事實上，2006年頒佈的《非高等教育制度綱要法》早就有類似的規定：“在編製澳門特別行政區預算時，非高等教育被視為主要優先項目之一。”後者是法律，雖也不明確，但約束性總比前者大。因此，如果《十年規劃》不提出具體措施，只是拾《非高等教育制度綱要法》之牙慧，只是純粹擺姿態，缺乏操作意義。

他山之石，可以攻玉。中國的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“提高國家財政性教育經費支出佔國內生產總值的比例，2012年達到4%。”2009年澳門公共教育總支出只佔本地生產總值2.6%，細小而富裕的特區，教育投入的水平竟比不上13多億人口的內地，這是值得我們深思的。教育暨青年局配合《十年規劃》而推出的《背景資料參考》說：“考慮到澳門是一個微型經濟體，GDP 易受周邊經濟和社會環境影響而上下波動，為保證教育投入的穩定性和可持續性，教育投入是否與GDP掛鈎，是一個值得討論的問題。”這反映當局對公共教育支出與GDP掛鈎是有保留的。

問題是，如果不參考內地做法與GDP掛鈎，又該當如何衡量公共教育支出的水平？經濟合作與發展組織（OECD）從1987年起研究國際教育指標系統，至今已建立起一套備受認可和成熟的教育指標系統，並製成報告 Education at a Glance: OECD Indicators，當中就專門定出教育財政與人力資源的指標，包括生均教育經費、公共教育支出佔本地生產總值的比例、公共教育支出佔政府公共財政總支出的比例等。其中後兩項指標，也是當前國際衡量一個國家或地區教育經費支出水平的主要依據。也就是說，澳門可考慮將公共教育支出與政府公共財政總支出掛鈎，例如規定：“到2020年非高等教育公共財政支出佔公共財政總支出達到16%。”這樣就既可與國際教育指標參照，又能定出具體可追求的目標，從而保證公共財政優先保障教育投入。當然，百分比是多少，可以讓社會進一步公開討論，尋找共識。

《十年規劃》還前瞻性地提出：“有步驟地增加教育發展基金的規模，充分發揮其教育經費的儲備與調節功能，強化其對學校發展的政策引導和財政扶持作用。”這是保障澳門教育可持續發展的重要舉措，但同樣欠缺具體的目標。考慮到澳門產業單一，經濟對外高度依賴等特點，要維持穩定的公共教育支出，應趁特區政府近年有大量盈餘的機會，向教育發展基金一次性撥出200-300億元，作為非高等教育的儲備資金。當然，政府不會因上述撥款而減少年度撥款。以2009年為例，政府在非高等教育領域的經費投入為27.63 億元，而當前政府歷年財政總結餘為1100多億元，顯示公共財政完全有條件撥出教育儲備。一次性儲備撥款如達200億元以上，澳門非高等教育未來二三十年的發展當會得到有效的資金保障，如果經濟發展穩定，撥入教育發展基金的儲備就無須動用，依然是特區公共財政的一個部分。

《十年規劃》在土地方面提出“在城市規劃尤其是新填海區為學校發展預留土地。”但有何措施？預留多少？同樣沒有具體規劃。澳門土地資源有限，學校的校園面積普遍較為細小，部分學校“生均校園面積”嚴重不足，甚至沒有操場和露天空間，致令學生在“看不見藍天”的環境下學習。規劃文件不可能巨細無遺，但也不應過於空泛，應從舊區重整和新城填海規劃中，大膽提出未來教育用地的具體指標。例如，應定出要在新填海區預留多少公頃教育用地。其實這本身就是新城規劃的一個重要內容，要定出具體目標並不困難。

總之，唯有制定具體措施，才能真正保障優先發展教育，避免出現口頭優先，行動不落實的結果。

2. 轉變教育觀念，降低留級率，提高高中入學率

《十年規劃》提出“培養有能力面向未來的學生”，“將教育工作的重心真正落實在學生的發展上” ，“促進學生學習成功，減低小學、初中學生的留級率”等教育理念， 值得社會，特別是教育界省思。

高留級率一直是澳門教育的一個“特色”，以2008/2009學年為例，幼兒、小學、初中、高中的留級率分別為0.7%、5.2%、13.9%、6.6%，當中以初中教育階段留級情況最為嚴重，一個45人的班級平均就有超過6－7人留級，更甚者，連幼兒教育階段也有留級現象。高留級率充分反映了澳門教師“恨鐵不成鋼”的職業責任心，每提到要降低留級率，有教師很快就會提出“如何保障教學質量”的問題。在部分教師心裏，留級與教學質量是有關聯的，“留級”似乎代表了“嚴格”，是學校提高教學質量的重要手段。但事實是，高留級率並沒有為我們帶來高的教學品質，反而是在大面積地打擊學生的學習動機和興趣，甚至使部分學生因學業問題而逐漸產生行為問題，最終離開校園，不見其利，先見其弊。

首先，在澳門辦學自由，教學自主的教育體系中，留級與否，關鍵在於制度，而非真實的“學習成績”。每所學校都有自身的升留級標準，對自身標準的執行情況也很不一致，一定程度上視乎當年的生源和班級分布，當然最重要就是授課老師的教學要求和試題難度。澳門大多數學校從教學、出題到批卷都是同一個老師負責，當中的信度和效度缺乏評鑑，人為的主觀意志較高。我的意思不是說教師操弄成績，而是說50分、60分或90分，沒有測量性和可比性，所代表的意義其實主要建基於“班情”、“校情”以及每個學年總結大會時學校領導、班主任和科任老師的態度。

其次，現行的升留級標準脫離學生發展的需要。當前，小學和中學教育已成為全民普及教育，沒有必要要求中小學生樣樣精通，甚至成為學科的小專家。在中學階段，當每個科任教師都以自己的學科專業去要求學生的時候，已令中學教育超出社會對學生的要求。於是，我們的教育正步入“幼兒教育小學化”、“小學教育中學化”、“中學教育專科化”的怪圈之中，有超前的要求，不等於全體學生有超前的表現，正是“教得越多，學得越少”，整體教育素質不見明顯提升。更甚者，部分學校的升留級標準“以偏概全”，“一科定終身”。例如主科不及格必須留級，或任何科目低於某個分數必須留級等，不考慮學生其他方面的表現，唯成績論，與現代教育強調尊重學生的多元興趣和專長，讓學生適性發展的理念背道而馳。

當前，高留級率給澳門教育帶來極大的負面影響。澳門每年有約八成應屆高中畢業生升讀大學，即升大率逾80%；但與此相對應，澳門高等教育毛入學率（指各教育階段的學生人數佔該教育階段相應學齡居住人口的比率）只有不到50%，即有大量學生在高中三年級前已被淘汰。追本溯源，統計數字顯示從初中到高中階段，有較多學生離校，近年高中教育階段的毛入學率持續下跌，從2006/2007學年的80.9%降到2008/2009學年的76.7%，即每四個學生中，差不多就有一個不再在高中就學，與號稱實施15年免費教育的成就不相符。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》定出：“普及高中階段教育，毛入率達到90%。”《上海市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》更明確提出：“到2020年高中教育階段毛入學率達到99%。”如果再不提升高中毛入學率，十年以後，周邊地區的年青一代都已是全民中學畢業生了，而我們竟有四分之一的學生無法完成中學教育，如何競爭？

降低留級率，提高高中入學率的關鍵是轉變我們的教育觀念，中學教育的基本目標是讓學生留在校園，學會做人，學會做事，學會與人相處，然後學會最基本的科學和文化知識，為將來進一步升讀大學或步入社會工作打下基礎。

3. 調整資助模式，增津教師、調資學校、扶助困生

目前，政府的公共教育財政主要通過學校、教師和學生三種渠道投放，其中又以學校為主要的資助對象。要有效調動公共財政振興教育，除逐年增加公共教育經費外，還得根據實際情況合理分配投入比例，以公共財政引導教育發展。我提出如何調整前，讓我們先了解現行公共教育財政投入的情況。

學校方面，政府每年根據學生人數和班級數向免費教育學校直接發放免費教育津貼，向沒有加入免費教育網絡的學校直接發放學費津貼。政府在免費教育津貼的支出，從1999/2000 學年的3億6000餘萬元增至2009/2010 學年的10億2000餘萬元，成為非高等教育領域主要的支出項目。以初中為例，免費教育津貼從1999/2000學年的每人5800元，上升至2010/2011學年的每班73萬元（每班35－45人，即每人16222－20857元），增長3倍多；學費津貼從1999/2000學年的每人2200元，上升至2010/2011學年的每人13000元，增長近6倍。數字顯示，十年間，政府根據學生人數向學校直接投入的免費教育津貼和學費津貼確實有較大的增長，其中以學費津貼增長尤甚。除此之外，無論是免費教育學校，還是非免費教育學校，還可以根據每個學年的學校發展計劃，向教育發展基金申請各種專項資助。以2010/2011學年為例，私校從教育發展基金獲得數十萬元至上千萬元不等的資助，具體的資助項目和金額，可以透教青局的網站查閱。另一方面，私校還可以向澳門基金會和其他公共機構申請不同性質的資助。

教師方面，政府向正規教育私立學校教師每月發放教師津貼。十年間，教師津貼的金額雖有增加，但增幅遠遠追不上政府向學校發放的免費教育津貼和學費津貼。以具有師範本科文憑的中學教師為例，教師津貼從1999/2000學年的1980元，增至2010/2011學年的4000元，十年內僅增加一倍。

學生方面，前述的免費教育津貼和學費津貼只是名義上發放給學生，實際上是由政府直接存入學生就讀學校的賬戶，是私校主要的經費來源。一直以來，政府透過學生福利基金對家庭經濟困難的學生發放學費及文教用品津貼，這是公共教育財政直接投放在學生身上，但這不是全員發放，需要由有困難的學生向當局提出申請。從2009/2010學年起，政府才向正規教育階段在讀學生每人每學年發放1500元書簿津貼。

從上述數字可見，公共財政雖同時透過學校、教師和學生三種管道投放，主要卻是大比例地投進學校。與此同時，政府雖然不斷要求學校每年用於教學人員的薪酬和公積金支出須達70%或以上，但各校執行情況不一，並且時有所聞有學校不符合規定。教育乃社會公益事業，澳門既已實行15年免費教育，私校教師雖不是公務人員，但對免費教育學校而言，教師的全部薪酬實際上都是來自公共財政撥款。基於此，政府在未來逐年增加教育經費的同時，應根據實際情況調整比例，以“增津教師、調資學校、扶助困生”為教育財政策略。

“調資學校”和“增津教師”就是大幅增加教師津貼，教師津貼的增長速度要高於實際發放給學校的免費教育津貼和學費津貼的增長速度。這種教育財政政策，一方面可為將來教師津貼轉化成專業發展津貼作準備，一方面可保證教育財政能直接投放在教師身上，使教師津貼佔教師總薪酬的比例大幅提升，以此收窄不同私學教師薪酬的差距。

“扶助困生”就是除向每個學生每學年發放1500元書簿津貼外，還得透過學生福利基金和社會保障體系，有針對性地增加對貧困學生及其家庭的資助，減輕家長的負擔，保證每個學生都不會因經濟困難而失學。

4. 彰顯教師地位，提升教學人員待遇和增加退休保障

建立一支穩定、專業、優質的教師隊伍是提升教育質素的重要基礎。從目前私校教師的待遇來看，要實現這個目標還有很長的路要走。倘若教師不盡心於教書育人，只懂斤斤計較個人得失，固然有失中國優秀的師道傳統；但社會那種只要求教師默默奉獻，不談生計報酬的思想，同樣有失公道，並不符合社會的實際情況。回歸理性，恪守師道傳統和爭取合理薪酬待遇，兩者不但沒有矛盾，而且是相輔相成的。

教育界一直期望鼓勵更多優秀的本地畢業生修讀師範課程，吸引一流的本地人才加入教育行列，但以澳門教師目前的待遇和退休保障，這種願望暫時還難以實現。

第一，目前私立學校教學人員的薪酬待遇，與其作為社會一個專業界別的身份屬性聯繫起來，普遍偏低。根據統計暨普查局的統計，本澳目前就業居民每月收入中位數為1萬元，教師如果扣除政府發放的教師津貼，每月平均收入只比這個水平略高。第二，薪酬差距大，同工不同酬，有失公平。這包括官、私校的教學人員薪酬差距大、不同私校的教學人員薪酬差距大、同一學校不同職級及背景的教學人員之間的薪酬差距欠透明（如校長、主任、教師薪酬標準為何？）。第三，看不到職業生涯的前景。許多學校至今尚未設立教學人員的職級與晉升制度，新入行的年青教師，與有三十年教齡的資深教師，在薪酬上沒有明顯的差距。如果不改變這種狀況，年青教師都知道，今天前輩的待遇，就是自己明天的遭遇，奉獻一生，與年青入行的教師沒有兩樣，叫他們怎能安心工作。第四，退休保障不健全，甚至沒有退休保障。很多教師退休後，不再有收入，生活清苦。

總之，只有提升教學人員待遇和加強退休保障，才能從根本上體現教育的專業屬性，建立起一支優秀而穩定的教師隊伍，從而實實在在地提升教學品質。

5. 強化監督功能，讓私校在陽光下辦學

歷史上，澳葡政府並不積極推動華人教育，華人社會為培育下一代，自行興辦學校，逐漸形成澳門以私校為主的多元教育格局。今天，澳門私校擁有廣闊的自主權，教學、行政和財政高度自主，政府的監督和管理的角色有待加強。《十年規劃》定出：“保障所有學校的教學自主以及私立學校的行政自主和財政自主，同時依法規範學校辦學的行為，形成政府與辦校團體間權責明確、統籌協調、規範有序的辦學體制，增強學校辦學活力。”這是一個良好的願景，但有實現願景的具體措施嗎？

《十年規劃》提出“加強對學校教育經費使用的管理和監督”，“完善私立學校會計制度”，“依法設立校董會”，“完善學校內部治理結構，引入民主監督和社會參與，促進學校管理的現代化”等內容，以期加強對學校的管理。然而，當中只有設立校董會一項屬具體規定，其他都較為籠統，只見理論，不見實際。《十年規劃》需要拿出勇氣，訂出更多具體的措施，如學校須每年公開財政賬目、公開包括校長在內的教學人員的薪酬等級、公開退學學生人數及原因等，讓私校在陽光下辦學，實實在在地強化社會和政府的監督功能。

接受合理的監督，不等同損害自由。澳門教育自由，辦學自主的公民權利和教育政策，不應成為私校規避社會監督，政府缺位教育管理的藉口。教育是社會事業，免費教育學校的全部經費，以及非免費教育學校的大部分經費都是來自公帑，所以，接受社會和政府的監督與管理，只是享受“辦學自由”所需要履行的“辦學義務”。當然，在澳門要強化對私校的監督，是一件不容易辦，也非政府敢於全力去辦的事情。需要清楚認識到的是，如果總是讓政治妥協的利益凌駕於教育專業的利益，澳門教育現代化和專業化的道路勢將步履維艱。

6. 跨越部門樊籬，重視基礎教育與高等教育的協調與銜接

把基礎教育和高等教育分開規劃，在其他國家和地區是罕見的。教育是一個系統，澳門由於教育分屬兩個局級部門管理，或許基於部門權限，由教青局主理的《十年規劃》，完全沒有提及高等教育。參考內地經驗，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》和《上海市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》都把整個教育系統置於總體規劃中。

《十年規劃》其實非常關注教育內部的協調與銜接，內文就清楚提到“實現非高等教育各組成部分的協調發展”。可惜的是，對基礎教育和高等教育如何協調，在部門樊籬前卻規劃“失語”。倘若不考慮兩者的配合與關聯，各自規劃和發展，其不科學性和危險性是不言而喻的。

如果把基礎教育與高等教育置於整個教育系統中考察，很多問題自然就浮現出來：兩者如何合理分配公共教育財政和土地？中學畢業考試和大學入學考試如何協調？是否需要統一考試制度？高等教育如何為基礎教育服務，如培訓師資、編撰教材等？兩者的課程如可銜接？……

總之，部門權限只是行政管理的問題，《十年規劃》作為特區政府的一個長期教育規劃和部署，應對基礎教育和高等教育的協調與銜接有所思考，有所作為。

7. 建立評估機制，保證《十年規劃》有效實施

再好的規劃，如果最終沒有付諸實施，只能是一紙空文，也使社會的熱列討論淪為空談。《十年規劃》經過諮詢修訂後，將由特區政府發佈，成為澳門未來教育改革和發展的綱領性文件。它既不是法律，也不是法規，其法律約束性和適用範圍都是有限的，要實現它的願景和規劃，就得建立實施機制和評估機制，逐年檢討，讓社會監督。

所謂實施機制，政府內部應由高層官員督促《十年規劃》逐步實施。由於規劃涉及教育、財政、土地等多個部門，所以督促實施機制的部門應不低於司級，有相當的統籌權限，以保證規劃措施的執行。

所謂評估機制，應在非高等教育委員會內成立“澳門非高等教育發展十年規劃評估小組”，逐年分析檢查各項政策措施的落實情況和實施效果。哪些做得好，哪些做得不足，應由評估小組寫成年報，讓社會討論和監督，做得好的表彰，做不好的問責，以便依序實現《十年規劃》的宏大願景，造福百年社會。

最後要強調的是，本文提出的七點意見，只是供社會參考的管見，以提供一個深入討論的平台和基礎。《十年規劃》如何定稿，應廣泛聽取社會各界人士，特別是教育界人士的意見。通過公開諮詢，公民參與，集思廣益，相信澳門人定能建立優質的教育，開創美好的未來。

林發欽（澳門非高等教育委員會委員）

2011年3月23日，30日，以及4月6日，分三期刊於《澳門日報‧蓮花廣場》