媽閣廟是澳門重要的文物建築一、前言
2007年10月29日，媽閣廟的管理權糾紛公開化，有人在沒有請示政府和通報旅遊業界的情況下突然把廟宇關閉。媽閣廟是澳門最著名的廟宇，又是澳門世界遺產的核心文物建築之一，每天遊人絡繹不絕，事件迅即引起社會廣泛的迴響，連鄰近地區傳媒也作出重點的報導。
本文執筆之時，一個星期過去了，事件還未有解決的跡象。從近日爭議雙方、政府、傳媒及社會人士對事件的評論和對策看來，事件似乎越來越複雜，如果處理不好，我們有可能陷入全盤皆輸的局面。
從澳門廟宇之歷史發展和管理現狀來看，此次媽閣廟管理權紛爭絕非“個別事件”，也非一時三刻解決得了。有關部門如不更主動地介入調解，並從改革全澳廟宇管理制度的宏觀視野出發處理問題，媽閣廟事件可能還會有新的發展，也不排除日後會有另一間“媽閣廟”的出現。
當下社會對事件眾說紛紜，一般市民對澳門廟宇的歷史由來和管理現況並不十分了解，本文擬藉媽閣廟事件，從中國廟宇的起源和性質出發，以媽閣廟為例子，陳明澳門廟宇的“公共”屬性，進而透過香港的廟宇管理經驗，研究適合澳門的廟宇管理模式，以期抛磚引玉，與公眾進一步探討澳門廟宇的管理問題。
二、國之大事：建廟興邦
廟宇於中國，既是宗教崇拜的地方，也是維持政治管治秩序的場所。《左傳》載：“國之大事，在祀與戎。”《禮記》云：“凡治人之道，莫急於禮。禮有五經，莫重於祭。”可見，祭祀是中國傳統禮教的重要組成部份，也與國家的政治倫理密切相關。地方宇廟的興建，是上層統治權力對基層鄉土社會施加管治的一種方式，實質就是管治權力的傳遞和延伸。所以，建廟奉神，乃興邦建國之大事，廟宇的興建，除了地方鄉紳參與外，還有地方政府的倡議和支持，許多廟宇的創建甚至可以被視為國家行為。
澳門作為中國的領土，所有廟宇的起源，除宗教信仰的因素外，客觀上必然包含上述國家宗法禮治秩序的影響。澳門許多廟宇都和中國對澳門的管治有關，進而成為華人日常生活和集議商事的共公場所。三街會館內的乾隆《重修三街會館碑記》在記載會館成立背景時，就清楚說明了早期廟宇與華人公共社會的關係：“市鎮之有公館，由來尚矣。蓋所以會眾議，平交易，上體國憲，而下杜奸宄也。前於蓮峰之西，建一媽閣，於蓮峰之東，建一新廟（即蓮峰廟），雖客商聚會議事有所，然往往苦其遠，而不與會者有之。”這就是說，媽閣廟、蓮峰廟和三街會館（今關帝廟），都是澳門的中國官民“上體國憲，下杜奸宄”的產物，為華人重要的公共地方。
王文達、章文欽、譚世寶、陳樹榮、湯開建和金國平等學者都撰有考證媽閣廟的長篇專文，當中雖存有分歧以及尚待進一步商榷之歷史細節，但對媽閣廟後來的“官廟”事實則似無爭議。事實上，媽閣廟位於澳門內港稅口旁邊的要地，在明代是官員來澳的駐節之所，到了清代，澳門關部行台的每年預算，就有專門付給媽閣廟一項，而林則徐巡視澳門時，也專程到廟祀祭。翻查檔案，發現1926年的政府憲報批准媽閣廟章程，記載“正覺禪林，即媽閣廟又名媽祖閣”。1939-1976年間，差不多每一年均見政府在憲報刊載核准媽閣廟的預算冊，反映澳葡時代曾經直接撥款給媽閣廟支持其日常營運，其“公共”屬性不容爭議。事實上，澳門回歸後，在特區政府申報世遺的官方文件中，就清楚列明媽閣廟的業權屬政府所有。
有趣的是，媽閣廟紛爭並非今日獨有。立於道光六年（1826年），鑲嵌於神山第一殿左側小花園牆壁的一塊沒有題額的碑誌，就記載了當時的一場訴訟，說媽閣廟“有豪貴生覬覦，幾被霸去。經年涉訟，始得原物歸來。”該碑以“澳門媽閣廟為闔澳供奉大廟，地傑神靈”起始，字字精闢，毫不含糊地道出媽閣廟乃澳門人的公產。可惜的是，從道光六年到公元2007年，時光雖跨越近兩個世紀，但媽閣廟卻發生出奇相似的爭奪訴訟。不同的是，今天媽閣廟的業權雖清楚無誤為公家所有，全澳市民眼見爭端影響家園形象，卻因政府的消極政策而無計可施。
三、主權淪喪：化公為私
澳門廟宇的創建模式大致有三種：或由官方主建，或由官民合建，或由地方士紳與民眾聯合鼎建。（當然，也有個別廟宇由私人獨力興建，其業權和管理權皆為私人所有。）廟宇建成後，如由官方主導和參與祭祀，行使國家教化之職，或有官員將其闢為臨時駐節或集會之地，甚至由官方負擔廟宇的開支，則廟宇當屬“官廟”；如由宗族、鄉村或民間基層單位直接管理，則廟宇當屬“公廟”。無論是“官廟”還是“公廟”，都是相對“私廟”而言的，它們不是屬於私人所有，而是屬於國家和地方人民所共同擁有。另一方面，從土地所有權而言，古代中國“普天之下，莫非王土”，澳門廟宇的創建，多由官方無償賜地，或地方鄉紳與官府商討後選定廟址，其土地本來就是屬於國家的。澳門諸多廟宇的存在，本身就是中國擁有澳門主權的最有力見證，同時也是中國早期對澳門行使主權的結果。
1849年，葡萄牙武力奪取澳門主權後，清政府被迫撤出澳門，澳門廟宇的“官方”色彩逐漸淡化。從歷史文獻來看，澳葡當局在殖民澳門後並沒有接管澳門華人的廟宇，也沒有提出系統管理廟宇的政策，只是依華人習俗，任之自由發展。此後興建的廟宇，沒有中國官府的參與，多由地方信眾共同籌建。這種情況下，廟宇的所有權、管理權和使用權，漸漸由華人自發組成管理機構，如值理會等接管。當然，這些廟宇的管理機構，有些在中國喪失澳門的主權前已存在，不同的是，當時有中國官府的間接參與，有“官方”色彩。所以，當葡萄牙侵佔澳門後，澳門廟宇就由有官方色彩的“官廟”，逐漸演變為由華人社區推選代表管理的“公廟”。此時，對廟宇管理者來說，無論是管理機構或其成員，廟宇管理是一種責任，而非權利，他們要為此付出時間和心力。
澳門廟宇的“公共”屬性還在於其日常營運和修繕費用，主要依靠信眾的香油錢、鄉紳的捐獻和政府的撥款，而非一人，一家或一團體獨力承擔。管理機構只是代理者，代表國家及澳門社會對廟宇行使管理權。其權力是國家和澳門授予的，如果管理得不好，或社會認為有需要，可以收回管理授權，另覓管理者。當然，澳門早期很少發生這類情況，因為廟宇的管理者確實通過民主的選舉機制選出，真心真意為闔澳市民服務，沒有甚麼重大的利益，而且名副其實是“值理”──“輪值理事”的。然而鴉片戰爭以後，澳門作為中外貿易港口的地位被取代，經濟衰落，民生困苦，社會蛻變，各廟宇的管理機構由原來“闔澳公推”，逐漸演化成內部的選舉或協商選舉，有些管理機構“連選連任”，甚至世襲相傳，或兄終弟及。久而久之，本來由闔澳市民推選的管理機構，漸漸發展成一小撮人的內部選舉，而本來由公眾擁有而委託代理者管理的廟宇，也蛻變成名義上仍為公廟，實際上卻為代理者完全掌控的“私廟”。如果代理機構內部尚存在民選制度和管理體制，則廟宇實際已由“大公”變成“小公”，如果代理機構根本不存在真正的選舉和管理機制，只被小數人，甚至一個人把持，則廟宇實際已由“大公”淪喪為“全私”。
以上就是晚清以來，澳門有些廟宇“化公為私”的原因和歷程。當然，無論廟宇變為“小公”還是“全私”，都改變不了管理者只是代理的歷史事實和法律依據。
四、他山之石：香港經驗
針對澳門當前廟宇管理體制的現狀，香港的經驗或值得我們參考。
香港於1928年通過《華人廟宇條例》，成立名為“華人廟宇委員會”的法定組織，接管香港主要廟宇的管理權，並負責辦理廟宇註冊。委員會現有7位委任委員，主席為民政事務局局長。委員會管理數十間廟宇，但其組織結構並不臃腫，這是因為委員會並不直接派人管理廟宇，而是通過招標或委任，將廟宇的管理權，如司祝服務等，交給相關團體和宗教人士管理，而委員會則主要負責中央層次的監察和統籌，所議決的事項交由秘書處負責執行。目前，香港有24間廟宇由委員會直轄管理，即由其招標物色管理者，並直接監督管理狀況。別根據實際情況，有20間廟宇由委員會委託東華三院、赤柱區街坊福利會、東涌鄉事委員會等機構代為管理。
《華人廟宇條例》規定得成立華人廟宇基金，所有華人廟宇的財產及收入，包括善信的香油奉獻等，由華人廟宇基金全權控制。基金收入用於支付廟宇舉行民間傳統儀式、節慶活動和廟宇產業的維修，而盈餘則可撥入華人慈善基金。華人慈善基金亦由華人廟宇委員會管理，主要是撥款予合適的香港華人慈善機構。接受這些撥款的慈善機構有街坊會學校、醫院、弱能人士宿舍等。此外，基金每年均會撥款予香港各區民政事務處，作為緊急救濟援助金。香港有廟宇獲得豁免，不受華人廟宇委員會管理，但《華人廟宇條例》規定“任何人均不得為該廟宇或與該廟宇相關的目的而向或企圖向公眾募捐、呼籲或提出要求。”這就杜絕“私廟”以任何名議向公眾索取錢財，化公為私。香港上述的做法，使全港廟宇的管理規範化，管理權責清晰，沒有不必要的爭吵。全香港廟宇的收入，足以維持各廟宇日常的修繕和節慶活動，無需政府額外撥款，收入盈餘更可資助慈善活動，一舉數得。
五、如何攻玉：澳門模式
港澳雖同為華人社會，有相近的歷史背景，但澳門廟宇的歷史演進和管理現狀與香港畢竟不盡相同，如果生搬硬套地將香港的經驗和做法照用於澳門，則肯定行不通。然而，“他山之石，可以攻玉”，香港的做法數十年來行之有效，而且確有成績，當有其可取之處。澳門如能認真參考研究，結合自身的實際情況和需要，通過廣泛諮詢，改良設計出適合澳門的廟宇管理模式，則這就是香港經驗於我們最大的價值了。所以，現在的問題是：如何攻玉？
欲改革澳門廟宇的管理體制，宜先了解澳門廟宇管理的現狀和存在的問題。
目前澳門政府雖擁有許多廟宇的業權，但全澳所有廟宇具體的業權狀況怎樣，是否存在純粹的私人廟宇，仍有待進一步調查。但肯定的是，全澳廟宇都是由民間團體來管理的。媽閣廟的糾紛，暴露了個別管理團體內部權責含混不清，欠缺監督和制衡的弱點。當然，本澳負責廟宇管理的團體大部份都是數十年如一日地對相關廟宇行使管理權，克己奉公，盡忠職守，對保存澳門文物和弘揚中國傳統宗教文化做出了大量的貢獻，成績應該受到肯定。例如在難苦的抗日時期，許多廟宇管理團體不僅沒有擅離職守，更主動參與救亡賑濟，造福災民，充份發揚了澳門廟宇興邦安鄉之傳統社會功能。
然而，也應當注意到，負責廟宇管理的民間團體責任心參差不齊，在文物保護意識和知識、廟宇管理技能等方面，或都有待提昇，可以做得更好。筆者因工作關係，需要經常進出教堂和廟宇，眼見個別廟宇被管理人隨意佈置，對許多過百年的碑記不做任何保護措施，甚至在碑記前堆積雜物，任由其磨損，教人心痛。這不一定是廟宇管理人員存心破壞文物，而是由於實際的管理者多是一般民眾，缺乏文物保護的意識，也欠缺知識判斷哪些文物是最需要給予特別管理措施的。
另一方面，廟宇作為歷史文物，通常獲得公帑資助，用以日常營運、修繕和舉辦活動等；與此同時，廟宇也可以通過售賣祭品，收取善信香油捐獻等獲取收益。這些取得的資源會如何運用呢？作為社會公產，如有盈餘會否用作公益事業？誰來監督？如何監督？
面對上述澳門廟宇管理存在的問題及由此反映出體制的不完善，為保障公眾利益，弘揚廟宇文化，政府有責任以更主動積極的角色，盡快啟動澳門廟宇管理體制的改革。
澳門可以仿效香港，草擬《澳門廟宇管理法》，以法律形式規範和健全廟宇的管理制度。政府在參考香港經驗的基礎上，先草擬法律諮詢文本，公開徵求意見，特別具體聽取相關團體和社會人士的意見，修訂後逐步實施。《澳門廟宇管理法》的核心內容，是設立兩個組織：“澳門廟宇管理委員會”和“澳門廟宇基金”，由其統籌管理全澳廟宇及其收益。以下簡單介紹一下它們的核心精神和內容。
根據《澳門廟宇管理法》成立“澳門廟宇管理委員會”，賦予其權力逐漸接管澳門的華人廟宇。對政府擁有業權的廟宇，接管管理權較易操作，因為管理權由業權人授予，收回授權既合法也合情合理。要注意的是，這種做法不是要“繳私為公”，因為廟宇的產權本來就是政府的，政府只是依法收回授予出去的管理權。對於業權不清，或依法由私人持有的廟宇，政府則無權接收其管理權。這些廟宇的業權持有人，可以考慮自願將管理權委託給委員會，以優化廟宇的管理質素，當然這無損原業權人依法保留廟宇的業權。基於法律對私人財產的保障，這些廟宇可以選擇不交出管理權，惟今後除非廟宇文物受到威脅並證明無錢維修，否則政府不會考慮撥款給它，更可借鏡香港的經驗，規定“任何人均不得為該廟宇或與該廟宇相關的目的而向或企圖向公眾募捐、呼籲或提出要求”，以防止假公濟私。
為照顧澳門廟宇管理的現狀，委員會可由約30人組成，由專責文化事務的高級官員親任主席，成員包括文化局、民政總署、旅遊局、佛教團體、道教團體、坊眾、學術界、旅遊業界等代表，並盡量將現在澳門主要廟宇管理團體的負責人吸納成為委員會的委員，使這些人士由原來只負責一間或數間廟宇的管理，躍身成全澳廟宇管理最高實體的負責人之一，從而既可借用他們的經驗，又可減輕廟宇體制改革的阻力。委員會在文化局設立秘書處，日常事務由秘書處負責。為簡化架構，提高效率，委員會以“中央監督，管理授權”的原則運作，透過招標、協商、巡查和監察的形式，定期將管理權重新授予適合的社團、公司或個人。從澳門實際情況出發，為尊重歷史事實和保障原有廟宇管理者的權益，委員會成立早期，重新收回公有廟宇的管理權後，可與原來的管理團體協商，優先考慮將廟宇交由原團體繼續管理3-5年，期滿後再根據管理成績考慮是否續約。當然，在確定首次授權前，得檢討原管理團體的管理得失，提出持續改進之法和管理目標，並由委員會秘書處的技術人員定期巡查紀錄，作為將來是否再次批出管理合約的依據之一。
《澳門廟宇管理法》的另一核心內容是成立一個由澳門廟宇管理委員會全權掌管的“澳門廟宇基金”，委員會管理下的廟宇，得將香油錢及其他所有收入上繳基金統一支配，用以資助全澳廟宇維修及舉辦廟宇節慶活動，餘款除滾存用以支持澳門廟宇長遠發展外，還可以撥出部份作慈善用途。廟宇收入屬公共收益，善信捐獻的目的也是為了支持廟宇運作及為善積福，所以上述做法符合捐獻者的願望和澳門的整體利益。
六、化危為機：造福社會
上述的建議廟宇管理的“澳門模式”，核心精神是在維護澳門整體利益與尊重原管理實體權益之間求取平衡，化解可能出現的紛爭，健全澳門廟宇管理的制度，其作用最少有以下幾點：
1.減少利益糾紛
澳門廟宇由具有廣泛代表性的“澳門廟宇管理委員會”統籌管理，再由其授權代理者具體管理，權責分明，當可減少不同利益團體為爭奪管理權而出現的糾紛。
2.健全社會監督
“澳門廟宇管理委員會”實質是全澳市民的代表，由其統一管理廟宇，進而層層授權，依法巡查跟進，大大加強社會對廟宇管理的監督。
3.加強文物保護
“澳門廟宇管理委員會”批出管理權的條件之一，是申請團體是否具備文物保護的意識和知識。所以委員可定期開辦廟宇管理實務的短期課程，俾使具體的廟宇管理人員確切負起保護文物的責任。
4.提昇管理水平
廟宇管理絕不是每天定期開門關門，暮鼓晨鐘，清潔打歸如此簡單。在“澳門廟宇管理委員會”的指導下，廟宇管理者應當設法將廟宇文化融入社區生活及促進旅遊事業的發展，設計系統的年度管理計劃，提昇管理水平。
5.弘揚傳統文化
廟宇管理的職責之一，是弘揚中國優秀的傳統文化，在現代化的浪潮下，透過各種節慶活動和傳統儀式，加深民眾和旅客對有關廟宇信仰的認識。“澳門廟宇管理委員會”得要求管理者履行相關的責任。
6.促進旅遊發展
目前澳門廟宇舉辦活動往往各自為政，如兩所哪吒廟各自舉辦大型的哪吒誕活動，又如澳門中華媽祖基金會舉辦“媽祖文化節”期間，澳門其他供奉天后的廟宇如能舉辦相關的活動支持，當可更全面地突顯澳門媽祖信仰的特色，取得更大的社會效應。“澳門廟宇管理委員會”日後可以統籌並協調全澳的廟宇節慶活動，有利於澳門旅遊的發展。
7.推動慈善活動
“澳門廟宇基金”取諸善信，用諸社會。各廟宇上繳的捐獻和收益，在扣除營運費和維修費後，餘款用以捐助有需要的慈善機構，幫助有需要的人士，達致善信助人積福的願望。
8.節省公共開支
澳門旅遊業發展蓬勃，公共廟宇收益可觀。當這些金錢重歸公家後，日後的收入和結餘，相信不但能支持全澳廟宇的日常營運及舉辦各種廟慶活動，更可支持廟宇修繕保護。當然，當資金不足或有重大工程時，政府仍然責無旁貸，得特別撥款支持，但整體上卻減輕了政府在這方面的公共支出，以期達成“以廟養廟”，自力更生的文化產業政策。
七、結語
本文對澳門廟宇的起源、演進和現狀作了梳理，俾使公眾明白包括媽閣廟在內的澳門大多數廟宇，無論從歷史事實還是法理依據看，皆是全澳居民的公產。澳門現存的廟宇，是我們家園的先輩善長與地方父母官員經過一代又一代人努力奮鬥的結果，是先民留給我們的珍貴遺產，任何一個澳門兒女皆有保護它們的責任。
媽閣廟的糾紛，反映出澳門廟宇的管理存在弊病，政府作為媽閣廟的業權人和全澳廟宇文物的保護者，應利用這個機會，採取更主動的措施，借解決媽閣廟問題，一併理順全澳廟宇的管理關係，健全廟宇管理的制度。本文提出的香港經驗和澳門模式，只是供社會參考的管見，以提供一個討論的平台和基礎，最後如何落實，還得廣泛聽取社會各界人士，特別是廟宇原管理者的意見。我相信，只要大家本着大公無私的赤誠之心，通過官民合作，媽閣廟事件將是解決澳門廟宇管理問題的“化危為機”的好機會。
2007年12月5日及12日載於《澳門日報‧蓮花廣場》
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